Главная — Статьи
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) (далее — Закон N 294-ФЗ) наделяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор), полномочиями по принятию административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. Вместе с тем ФТС России в данном направлении не принято ни одного административного регламента. Представляется, что определение видов административных регламентов, которые необходимо принять, невозможно без тщательного анализа контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.
Таможенный контроль
В соответствии со ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС) к основным задачам таможенных органов относится осуществление таможенного контроля (Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17)), а п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании в РФ) проведение таможенного контроля, совершенствование методов его проведения обозначает в качестве основных функций таможенных органов.
Таможенный контроль — важнейший комплексный институт таможенного дела. В самом широком смысле таможенный контроль представляет собой вид государственного контроля, осуществляемый исключительно таможенными органами (ст. 95 ТК ТС). Обязательность его проведения вытекает из закрепленного ст. 150 ТК ТС правила, согласно которому все товары, перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза, подлежат таможенному контролю в порядке, установленном таможенным законодательством таможенного законодательства и законодательством государств — членов Таможенного союза. Общее определение государственного контроля (надзора), а также порядок его организации и проведения закреплены в Законе N 294-ФЗ. Анализ ст. 1 данного Закона, устанавливающей сферу применения Закона, свидетельствует о его распространении и на таможенный контроль. В то же время Закон N 294-ФЗ не полностью охватывает таможенный контроль. Пункт 4 ст. 1 данного Закона включает таможенный контроль в перечень видов государственного контроля, особенности организации и проведения которых в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами. Это вполне оправданно, так как таможенный контроль имеет существенные особенности, отличающие его от иных видов государственного контроля, охватываемых регулированием Закона N 294-ФЗ. Определение административных процедур таможенного контроля, которые должны быть урегулированы административными регламентами, невозможно без рассмотрения данных особенностей. Во-первых, это предмет контроля. Предметом проверки государственного контроля (надзора) в рамках Закона N 294-ФЗ является деятельность (действия, бездействие) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Предмет таможенного контроля более разноплановый. Согласно п. 2 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении: товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию в соответствии с ТК ТС; таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза; деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур; лиц, пересекающих таможенную границу. Во-вторых, набор используемых методов контроля. Закон N 294-ФЗ устанавливает только один метод контроля — проведение проверок. В арсенале таможенных органов находятся двенадцать форм таможенного контроля (ст. 110 ТК ТС). В-третьих, периодичность проведения контрольных мероприятий. Так, согласно п. 2 ст. 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. ТК ТС не устанавливает данного срока, что является вполне закономерным. По времени проведения таможенного контроля выделяют предварительный контроль (в случае предварительного декларирования), текущий (осуществляемый в отношении ввозимых и вывозимых товаров и транспортных средств), а также последующий (проводимый после выпуска товаров). При этом ограничения по периодичности проведения контрольных мероприятий установлены в отношении только последующего контроля. Согласно ст. 99 ТК ТС таможенные органы проводят таможенный контроль после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем. В-четвертых, содержание таможенного контроля. Таможенный контроль имеет достаточно сложную структуру, обусловленную сущностью и порядком его проведения. В узком смысле таможенный контроль определяется учеными как совокупность проверочных действий в определенных формах, которые достаточны для обеспечения соблюдения и обнаружения существенных нарушений таможенного законодательства РФ. Однако такой подход ограничивает понимание содержания таможенного контроля. Согласно ст. 4 ТК ТС таможенный контроль — это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза. Статья 110 гл. 16 ТК ТС закрепляет 12 форм таможенного контроля, которые образуют процессуальную форму осуществления контрольных мероприятий: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности; таможенная проверка. Каждую форму таможенного контроля можно рассматривать как самостоятельную административную процедуру, характеризующуюся специфическими задачами, особым предметом, порядком и методами проведения, совокупностью прав и обязанностей таможенных органов и проверяемых лиц. В то же время по своей правовой сущности данные формы контроля неоднородны. Такие формы таможенного контроля, как проверка документов и сведений, таможенный осмотр, таможенный досмотр, личный таможенный досмотр, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков, таможенный осмотр помещений и территорий, проверка системы учета товаров и отчетности, таможенная проверка, носят характер проверочных мероприятий, в рамках которых происходит оценка соответствия объектов таможенного контроля требованиям таможенного законодательства. Представляется, что именно данная группа форм таможенного контроля должна охватываться предметом регулирования административных регламентов. Иные формы таможенного контроля имеют отличный от проверочных мероприятий характер. Так, в основе получения объяснений, устного опроса лежит уточнение какой-либо информации либо получение дополнительных сведений, необходимых для осуществления таможенного контроля. Таможенное наблюдение представляет собой действия должностных лиц таможенных органов, заключающиеся в визуальном наблюдении за перевозкой товаров, в том числе транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, совершением с ними грузовых и иных операций. Учет товаров, находящихся под таможенным контролем, является возложенной на таможенные органы обязанностью. Конкретная форма таможенного контроля предопределяет различный объем административных действий, совершаемых в процессе ее проведения, и, как следствие, различную детализацию ее правового регулирования. Чем объемнее и сложнее форма, тем больше правовых норм, ее регулирующих. Так, наиболее простым формам таможенного контроля — устному опросу (ст. 112 ТК ТС), получению объяснений (ст. 113), таможенному наблюдению (ст. 114 ТК ТС) — в ТК ТС отведено только по одной статье, раскрывающей их сущность. Процедурные вопросы их проведения не детализируются, что вполне закономерно. Реализации иных форм таможенного контроля в таможенном законодательстве уделяется большее внимание. Например, таможенный осмотр помещений и территорий регламентируется в ст. 119 ТК ТС, ст. 175 Закона о таможенном регулировании в Российской Федерации, проверка системы учета и отчетности — ст. 121 ТК ТС, ст. 177 Закона о таможенном регулировании в РФ, подробно описан в ст. 117 ТК ТС порядок проведения личного таможенного досмотра. Одной из самых объемных административных процедур таможенного контроля является таможенная проверка. Данной форме таможенного контроля посвящена гл. 19 ТК ТС, ст. ст. 178 — 185 Закона о таможенном регулировании в РФ. На необходимость принятия правовых актов, устанавливающих порядок применения отдельных форм таможенного контроля, в ряде случаев указывает сам ТК ТС, например по учету товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 120 ТК ТС), проверке системы учета товаров и отчетности (ст. 121 ТК ТС). Однако большинство правовых актов принимается ФТС России в инициативном порядке, что свидетельствует о практической необходимости унификации процедурных вопросов осуществления таможенными органами контрольных мероприятий (Приказ ФТС России от 29 апреля 2011 г. N 895). В то же время за рамками ведомственного нормотворчества ФТС России остались такие формы таможенного контроля, как таможенный осмотр (ст. 115 ТК ТС), проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков (ст. 118 ТК ТС).
Наряду с формами таможенного контроля необходимо выделять также виды контроля, проводимые в рамках его осуществления. Так, предложена подробная классификация видов таможенного контроля: 1) по субъектам, подпадающим под таможенный контроль; 2) по характеру осуществления; 3) по предмету таможенного контроля; 4) по форме осуществления; 5) по направлению движения товаров; 6) по способу перемещения товаров; 7) по используемым таможенным процедурам. Указанные классификации позволяют увидеть многообразие проводимых таможенными органами контрольных мероприятий. Вместе с тем одни указанные в данной классификации виды таможенного контроля имеют теоретическое значение, другие — практическое, представляя собой административные процедуры, выделяющиеся в общем порядке проведения таможенного контроля. В числе данных видов таможенного контроля следует выделить виды контроля, характеризующиеся особым предметом контроля. К ним относятся: контроль правильности классификации товаров (ст. 52 ТК ТС); контроль определения страны происхождения товаров (ст. 110 Закона о таможенном регулировании в РФ); контроль таможенной стоимости товаров (ст. 66 ТК ТС). Их отличает то, что данные виды таможенного контроля выделяются непосредственно таможенным законодательством, являются обязательными этапами таможенного контроля, представляют собой комплекс проверочных мероприятий. По результатам их проведения принимаются строго формализованные решения (о классификации товара; стране происхождения товаров и (или) предоставлении тарифных преференций; принятии заявленной таможенной стоимости товаров; корректировке заявленной таможенной стоимости), влекущие важные для лиц, осуществляющих декларирование товаров, правовые последствия: подтверждение таможенными органами заявленных при таможенном декларировании сведений либо неподтверждение и, как следствие, доначисление причитающихся к уплате таможенных платежей, применение к товарам запретов и ограничений, отказ в предоставлении тарифных преференций, отказ в выпуске товара и др. Юридическое значение и сущность данных видов контроля обусловливают необходимость четкой регламентации процедуры их осуществления. Унифицированный Порядок проведения предусмотрен только в отношении контроля таможенной стоимости (Решение Комиссии Таможенного союза от 20 сентября 2010 г. N 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров»). Тем не менее процедурные вопросы его осуществления конкретизированы также в Приказе ФТС России (Приказ ФТС России от 14 февраля 2011 г. N 272). Порядок реализации остальных вышеуказанных видов контроля урегулирован в ведомственных нормативных правовых актах ФТС России (Приказ ФТС России от 29 сентября 2004 г. N 80).
Особым порядком проведения характеризуется таможенный контроль объектов интеллектуальной собственности. Обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности на таможенной территории Таможенного союза ТК ТС относит к основным задачам таможенных органов (пп. 9 п. 1 ст. 6 ТК ТС), а п. 7 ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании в РФ — к основным функциям таможенных органов. Меры по защите прав на объекты интеллектуальной собственности принимаются в отношении товаров, включенных по заявлению правообладателей в таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности. Приказом ФТС России от 13 августа 2009 г. N 1488 утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности (Приказ ФТС России от 13 августа 2009 г. N 1488 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности»). Таким образом, государственная функция по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности является частью другой функции — обеспечения защиты прав на объекты интеллектуальной собственности.
Исполнение функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности отражено в Приказе ФТС России от 25 марта 2011 г. N 626 «Об утверждении Порядка действий таможенных органов Российской Федерации при принятии мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности» (Документ опубликован не был). Данный Порядок определяет перечень, сроки и последовательность действий таможенных органов Российской Федерации при принятии мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, связанных с приостановлением выпуска товаров, а также порядок взаимодействия при исполнении функции, связанной с обеспечением защиты прав на объекты интеллектуальной собственности.
Представляется, что по своей сущности данный Порядок выполняет функции Административного регламента. В нем перечислены административные процедуры, связанные с реализацией данной функции: ведение таможенного реестра; приостановление выпуска товаров; проведение проверочных мероприятий; обмен информацией между таможенными органами и т.п. Вместе с тем Порядок регламентирует только часть из них. Таким образом, административные процедуры, связанные с реализацией функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, не исчерпываются только ведением таможенного реестра, относительно которого принят административный регламент. С целью упорядоченности исполнения вышеуказанной функции должен быть принят соответствующий регламент, который урегулировал бы весь комплекс административных процедур, осуществление которых способствует реализации данной функции. Кроме того, ФТС России приняты нормативные правовые акты, устанавливающие особенности проведения таможенного контроля в зависимости от способа перемещения товаров, характера используемых таможенных процедур и иных обстоятельств, обусловливающих использование особых видов административных процедур контроля, особого порядка их применения (Приказ ФТС России от 26 мая 2011 г. N 1067).
Обобщая вышеизложенное, необходимо сделать следующие выводы. Таможенный контроль выступает собирательным понятием, включающим совокупность контрольных мероприятий, различающихся прежде всего видом проверки и формой проведения. С учетом предназначения административных регламентов как правовой формы осуществления государственного контроля (надзора) контрольные мероприятия, проводимые в рамках таможенного контроля, представляющие собой самостоятельные административные производства, должны быть урегулированы административными регламентами. Ситуация, когда административные регламенты подменяются принятием ФТС России разнообразных правовых актов (инструкций, приказов и др.), а также документов ненормативного характера (писем, методических рекомендаций), регламентирующих административные процедуры реализации контрольно-надзорных функций, не является допустимой. В связи с этим ФТС России необходимо провести работу по следующим двум важным направлениям: разработать административные регламенты форм и видов таможенного контроля, сроки и последовательность административных процедур (действий) при реализации которых остаются нерегламентированными и в связи с этим неунифицированными; провести систематизацию документов, принятых ФТС России по регламентации процедурных вопросов осуществления административных процедур таможенного контроля, переработать их и заменить административными регламентами.
Как проходит досмотр?
Уведомление о досмотре
После автоматического срабатывания системы управления рисками таможенные органы уведомляют декларанта или грузовладельца о назначении таможенного досмотра. Возможная цель таможенного досмотра:
- идентификация товаров;
- выборочная проверка.
Возможный объем таможенного досмотра:
- 10%
- 50%
- 100%
Возможная степень таможенного досмотра:
- взвешивание (полное/выборочное)
- пересчет грузовых мест (выборочное вскрытие/вскрытие всех грузовых мест)
- пересчет количества предметов в грузовых местах (выборочно/во всех)
- измерение и определение характеристик товаров (с частичной разборкой/ с полной разборкой) без взятия проб и образцов
- с взятием проб и образцов
Процедура досмотра
Декларант или грузовладелец обязаны присутствовать при досмотре вместе с досмотровым инспектором. Таможенные органы не имеют права досматривать груз без грузовладельца или его представителя.
Мероприятия при назначении досмотра в полном объеме:
- Вскрытие всех грузовых мест, в том числе заводской упаковки;
- Фотографирование всех артикулов, маркировки;
- Взвешивание всех товаров.
Составление акта досмотра
После прохождения таможенного досмотра составляется акт, в котором указываются итоги досмотра с приложением всех необходимых фотографий.
В случае нарушения таможенного законодательства составляется акт о нарушении и далее следуют санкции таможни в отношении импортера и/или его груза.
